Ley de Protección y Participación de los niños y las niñas trabajadores en Bolivia

En Bolivia, los niños y las niñas trabajadores, que están organizados en su propio sindicato (UNATSBO), han luchado durante años por una ley que les brinde protección contra la explotación y la participación en los asuntos que les conciernen. Esta ley se ha desarrollado desde 2011 con la participación de ellos y ellas, fue aprobada por el Parlamento y entró en vigor el 4 de agosto de 2014. Interpretó los derechos de los niños y las niñas en el espíritu de las tradiciones de las comunidades indígenas y con respeto a la realidad social y cultural del país. Sin embargo, en contra de la voluntad y sin consultar a los niños y las niñas trabajadores, las partes progresivas de la ley fueron derogadas a finales de 2018. Aunque esto decepcionó las expectativas de les niñez, la ley y su historia siguen siendo una lección para las futuras luchas por el derecho de los niños y las niñas a trabajar con dignidad.

Los logros de la ley

La ley subrayó que todos los niños y las niñas que trabajan tienen derecho a ser protegidos por el Estado a todos los niveles, por la familia y por la sociedad contra la explotación económica y contra todo trabajo que entrañe riesgos y, en particular, que ponga en peligro su derecho a la educación, a la salud, a la dignidad y al desarrollo integral. Esto incluía el derecho de los niños y las niñas a ser escuchados y a participar en todas las decisiones que les afectan. El Estado se comprometió a aplicar, a todos los niveles políticos, programas de prevención y protección de los niños y las niñas menores de 14 años que trabajan y, en particular, a apoyar a las familias que viven en la extrema pobreza. Esto no sólo debería garantizar una protección integral de los niños y las niñas trabajadores, sino también facilitarles la defensa contra las violaciones de sus derechos. La lucha contra la pobreza debería eliminar al menos algunas de las razones que obligan a las familias a depender del trabajo de sus hijos e hijas o que obligan a los niños y las niñas a arreglárselas con cualquier trabajo que puedan hacer para ganarse la vida. De esta manera, las causas estructurales de la explotación económica de los niños y las niñas deben ser abordadas.

El hecho de que por primera vez la nueva ley no previera una prohibición general del empleo de niños y niñas (es decir, el "trabajo infantil") menores de 14 años, sino que optara por una reglamentación que diferenciara según el tipo de trabajo y la edad, causó una sensación internacional. Los niños y las niñas de 10 a 14 años de edad podían trabajar "en casos excepcionales" y en condiciones especiales, y se les garantizaban derechos laborales apropiados y protección contra la violencia y la explotación.

La ley diferenciaba entre las diferentes formas de trabajo. El trabajo realizado por los niños y las niñas en la familia y en la comunidad fue reconocido como legítimo independientemente de la edad. Esto incluía las actividades domésticas y agrícolas realizadas en el marco de la agricultura familiar de subsistencia o como proyectos de trabajo colectivo de la comunidad. La ley (al igual que la Constitución) atribuye explícitamente a estas actividades una función positiva para la socialización de los niños y las niñas y su educación como ciudadanos activos y responsables. Sin embargo, la ley también hizo hincapié en que no deben violar de ninguna manera los derechos de los niños y las niñas, ni privarlos de su dignidad ni obstaculizar su desarrollo integral y su educación.

La ley distingue entre este tipo de trabajo y el trabajo que se creó con la economía monetaria urbana o la economía capitalista y que se suele realizar para obtener ingresos. Esto incluía el trabajo realizado de forma independiente o "por cuenta propia" (es decir, como propietario de una pequeña empresa o como trabajador autónomo en el sector no estructurado) y el trabajo realizado en dependencia de un "empleador" y generalmente remunerado con dinero (trabajo "para terceros"). Estas formas de trabajo estaban prohibidas por la ley para los niños y las niñas menores de 14 años, pero se preveían "excepciones" por encima de ciertos límites de edad. Según estas excepciones, los niños y las niñas pueden trabajar por cuenta propia a partir de los 10 años y el trabajo dependiente a partir de los 12 años, siempre que se cumplan ciertas condiciones y que el trabajo en cuestión sea aprobado por la Defensoría de la Niñez y Adolescencia. El permiso podría (pero debería) concederse únicamente si el trabajo no interfiere con el derecho a la educación y no pone en peligro la salud, la dignidad y el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes. Se consideraba fundamental que todo trabajo estuviera de acuerdo con el libre albedrío de los niños y las niñas y que recibiera su consentimiento expreso. Además, todos los niños y las niñas que trabajan deben ser inscritos en un registro del Ministerio de Trabajo y, por lo tanto, estar sujetos a una supervisión especial.

Los trabajos peligrosos que pueden perjudicar a los niños y las niñas se incluyeron en una lista que se actualizará cada cinco años. Bajo ninguna circunstancia se les puede conceder permiso. El trabajo en hogares ajenos sólo se permitía a partir de los 14 años y también estaba sujeto a condiciones especiales.

Para los trabajos realizados en dependencia de un empleador, siempre se debe obtener el permiso de la madre, el padre u otra persona con custodia. Antes de aprobar el trabajo, se debía realizar un examen médico en cada caso, que confirmara la salud y la capacidad física y mental para el trabajo a realizar. El tiempo de trabajo no podía exceder las 6 horas diarias y las 30 horas semanales. Todos los niños y las niñas tienen garantizado el derecho a la seguridad social, a la que el empleador debe pagar la parte del salario prescrita por la ley.

Por el trabajo realizado por cuenta propia, los padres u otros tutores estaban obligados a permitir que el niño y la niña asistiera a la escuela y a proporcionarle condiciones de trabajo que le permitieran relajarse y participar en actividades culturales y de ocio de otro tipo. El trabajo sólo estaba permitido hasta las 22.00 como máximo. No se dieron más detalles sobre las horas de trabajo. Bajo ninguna circunstancia se pueden realizar trabajos que pongan en peligro la vida, la salud, la integridad o la reputación de el niño y la niña.

Si bien estas normas no eliminaron la explotación económica de los niños y las niñas -esto no es más posible con una sola ley que con las convenciones internacionales- sí proporcionaron un marco jurídico que garantizaba a los niños y las niñas trabajadores que sus derechos serían respetados y que podrían defenderse contra su violación. A pesar de todas las dificultades que se esperaba encontrar en su aplicación práctica, hay que reconocer que se intentó mejorar la situación de los niños y las niñas trabajadores y, en particular, su protección. El trabajo que se podría haber permitido a los niños y las niñas en virtud de esta ley ya no sería un trabajo que perjudique a ellos y ellas. Es incorrecto afirmar en ocasiones que la ley "legalizó el trabajo infantil".

En su propio proyecto de ley de 2010, la UNATSBO, la organización de los niños, niñas y adolescentes trabajadores de Bolivia, había declarado: "La negación sistemática del trabajo de los niños y las niñas parece estar relacionada principalmente con los intereses de los adultos que quieren globalizar un modelo único de infancia. Así pues, el niño trabajador, indígena, luchador, rebelde y organizado, que en última instancia forma parte de la identidad de pueblos enteros, parece ser visto como una amenaza para los que están interesados en la desaparición de estas diversidades".

Dificultades para aplicar la ley

La ley ha provocado polémicos debates internacionales. En particular, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha calificado la ley de incompatible con los convenios de la OIT sobre el trabajo infantil y ha exigido que se modifiquen las partes relativas al trabajo de los niños y las niñas. Después de resistir esta demanda durante tres años, el gobierno boliviano de Evo Morales cedió a la presión de la OIT en diciembre de 2018, que se había intensificado por el gobierno de los Estados Unidos, y modificó las partes controvertidas de la ley en detrimento de los niños y las niñas trabajadores. Esto destruyó muchas de las esperanzas que se habían vinculado a la ley.

Incluso cuando la ley estaba todavía en vigor, surgieron algunos problemas para autorizar el trabajo de niños, niñas y adolescentes. En los tres años transcurridos desde la entrada en vigor de la ley, se han expedido pocos permisos de trabajo. ¿Cuáles son las razones? Por una parte, la carga burocrática era probablemente demasiado elevada, el equipamiento de las Defensorías de la Niñez y de las oficinas locales del Ministerio de Trabajo encargadas de las autorizaciones era insuficiente y el personal cambiaba muy a menudo (a veces por razones políticas). Los permisos tenían que ser emitidos para cada niño y niña individualmente y requerían una investigación exhaustiva de su situación. Muchos formularios tuvieron que ser observados y rellenados por diferentes autoridades y personas, por los niños y las niñas y sus padres, por las autoridades sanitarias, las escuelas y, finalmente, en el caso de trabajo dependiente, también por las empresas.

Parece que algunas empresas no estaban dispuestas a emplear a niños y adolescentes en las condiciones exigidas por la ley. Por encima de todo, querían "sin dificultades". En primer lugar, se sintieron agobiados por los procedimientos burocráticos. En segundo lugar, parece que han perdido interés en emplear a niños, niñas y adolescentes, ya que ahora les pagan el mismo salario que a los trabajadores adultos y, además, tuvieron que permitir a los y las adolescentes de 15 años o más estudiar durante dos horas al día en horario de trabajo. En este caso, el Estado debería haber intervenido activamente ofreciendo subvenciones a las empresas cuando empleen a niños y adolescentes (menores de 18 años). Esto habría supuesto que el Estado tenía realmente interés en el empleo legal de niños y adolescentes en condiciones dignas. Y que tenía los recursos necesarios y habría estado dispuesto a proporcionarlos.

No habría sido menos importante crear alternativas de trabajo y formación para los niños, las niñas y adolescentes que cumplieran los criterios de la Ley de la Infancia y la Juventud para el trabajo "legal" y les ofrecieran mejores oportunidades de desarrollo más allá de la asistencia a la escuela, o reestructurar las situaciones laborales existentes en el sentido de cumplir los derechos de los niños y las niñas. La aplicación de las normas laborales a los niñez, niñas y adolescentes (por ejemplo, el salario mínimo, las horas de trabajo) y las garantías de protección previstas en la ley fueron un primer paso en esta dirección. Aunque la ley contenía la promesa y el desafío de permitir que las personas que aún tienen que vivir en gran pobreza en Bolivia lleven una vida digna y satisfactoria, los niños y las niñas trabajadores deberían haber sido incluidos como sujetos activos y sus organizaciones reconocidas como "mediadoras".

La ley fue un compromiso político que tuvo que ser combatido contra mucha resistencia, incluso del gobierno, los miembros del parlamento y el público. Sin la persistente presión y persuasión de los niños, niñas y adolescentes de la UNATSBO, probablemente no se habría producido. Por primera vez los niños y las niñas se consideraban respetados como niños trabajadores y esperaban que la ley les proporcionara una mejor protección en el trabajo, el fin de la discriminación y la mejora de su situación de vida.

El significado particular de la ley - también para otros países - es que no considera - como antes - a los niños y las niñas trabajadores como meros "casos sociales" u objetos de medidas de protección, sino que los reconoce como sujetos sociales que pueden contribuir activamente a los cambios sociales necesarios. Es cierto que esto sólo podría haber tenido éxito en la medida en que el país también se liberó de la dependencia económica internacional y produjo formas económicas y condiciones de trabajo que correspondían a los principios del " vivir bien" consagrados en la Constitución.

Expectativas decepcionadas

Las expectativas y esperanzas asociadas a la ley fueron finalmente decepcionadas. Sin debate público y sin consultar a los niños y las niñas trabajadores y a todas las organizaciones y órganos de gobierno local que se habían comprometido a aplicar la ley, ésta fue enmendada de forma decisiva por el Parlamento en diciembre de 2018, de conformidad con las directrices de la OIT. Se eliminaron todos los mecanismos de protección jurídica del trabajo de los menores de 14 años sin sustituirlos, lo que equivale a una prohibición general. Las disposiciones de la ley y las garantías del derecho laboral están ahora completamente restringidas a los adolescentes de entre 14 y 18 años de edad. En cuanto a los niños y las niñas más pequeños, lo único que queda al final de la ley es el anuncio de que se les exigirá que asistan a la escuela y, por medio de los órganos de supervisión, se les prohibirá trabajar, y que pueden confiar en que las autoridades serán más sensibles a su protección.

La ley anterior no estaba exenta de deficiencias y el gobierno central sólo había abogado modestamente por su aplicación. Los fondos necesarios para la puesta en marcha de los mecanismos de protección nunca se pusieron a disposición. A fin de que los niños, niñas y adolescentes puedan trabajar de manera que se respeten sus derechos y se garantice su protección y dignidad humana, la ley prescribe procedimientos burocráticos que son difíciles de cumplir en la práctica. Y las Defensorías de la Niñez carecían del equipo y el tiempo para ocuparse de la verdadera protección de los niños y las niñas.

A pesar de todo ello, numerosas organizaciones y personas de las distintas provincias habían trabajado para superar los obstáculos burocráticos y se habían comprometido a aplicar la ley junto con los niños, niñas y adolescentes afectados. Estaban y siguen estando convencidos de que la ley era mejor que todo lo que había existido anteriormente en términos de normativa legal. Es desconcertante que las numerosas y variadas experiencias que se han realizado en los últimos cuatro años no hayan sido evaluadas ni tenidas en cuenta en la nueva resolución. Y contradice el espíritu de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, la Constitución boliviana y la propia Ley de la Infancia y la Juventud que los niños y las niñas trabajadores ni siquiera hayan sido escuchados. UNATSBO, la organización de los niños y las niñas trabajadores de Bolivia, había exigido en vano "escuchar nuestras voces, porque tenemos derecho a hacerlo". Nadie puede cambiar las leyes que afectan a nuestros intereses sin nuestra participación".

Actualizado: 14.12.2020